調度是否應該獨立，是近期争論的熱點問題之一。

觀茶君注意到，核心觀點主要是兩種：

一種觀點，主張維持調度機構與電(diàn)網企業一體(tǐ)化的現狀不變，并力陳各種好處，即調度不獨立；另一種觀點，則主張調度機構作(zuò)為(wèi)電(diàn)力市場的運營機構獨立于電(diàn)網企業——至少是部分(fēn)功能(néng)獨立于電(diàn)網企業，避免運動員兼任裁判員的現象發生，即調度獨立。

其實，這不是調度獨立問題首次進入人們的讨論範疇了。據觀茶君所知，早在電(diàn)改9号文(wén)發布之前，類似争論就一直沒間斷過，隻不過有(yǒu)時是明的，有(yǒu)時則是暗的。

兩種觀點似乎都有(yǒu)道理(lǐ)。那麽，對于調度問題，法律是怎麽規定的呢(ne)？于是觀茶君就去查了查調度方面的相關規定，結果，卻大吃一驚！

法律規定裏的調度機構，居然是獨立的！！！

換言之，根據現行有(yǒu)效的法律法規，調度機構本來就是獨立的，無須為(wèi)獨立與否的問題争來争去。

那麽，對于調度，現行法律（此處為(wèi)廣義的法律，包括法律、法規、規章、規範性文(wén)件等）到底是怎麽規定的、是否應該獨立呢(ne)？觀茶君試着梳理(lǐ)了一下，主要内容如下：

一、規範調度的主要法律依據

整理(lǐ)之後，觀茶君發現現行有(yǒu)效的法律依據很(hěn)多(duō)，主要包括：

1、《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)電(diàn)力法》

1995年12月28日第八屆全國(guó)人民(mín)代表大會常務(wù)委員會通過；2009年8月27日第一次修正；2015年4月24日第二次修正；2018年12月29日第三次修正。

2、《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》

1993年6月29日中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第115号發布；根據2011年1月8日國(guó)務(wù)院令第588号《國(guó)務(wù)院關于廢止和修改部分(fēn)行政法規的決定》修訂。

3、《電(diàn)力監管條例》

2005年2月25日中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第432号公(gōng)布，自2005年5月1日起施行。

4、《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例實施辦(bàn)法》

１９９４年１０月１１日 電(diàn)力工(gōng)業部令第３号

5、《電(diàn)網調度機構的職權及其調度管轄範圍的劃分(fēn)原則和直接調度的發電(diàn)廠的劃定原則》

電(diàn)力工(gōng)業部1994年10月21日 電(diàn)政法［1994］607号

6、《加強電(diàn)網調度管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的若幹規定》

電(diàn)力工(gōng)業部1997年3月20日 電(diàn)辦(bàn)［1997］99号

7、《電(diàn)力調度機構信息報送與披露辦(bàn)法》

國(guó)家電(diàn)力監管委員會2011年7月26日 辦(bàn)輸電(diàn)【2011】65号

除以上法律外，還有(yǒu)其他(tā)相關規定，觀茶君就不一一列出了。

二、依據法律得出的主要結論

依據上述法律，觀茶君初步研究之後，得出如下主要結論：

1、調度權屬于公(gōng)權力，由電(diàn)力行政主管部門行使；調度機構由主管部門直接領導，代表管理(lǐ)部門行使調度權。

關于調度權、調度機構的性質(zhì)，雖有(yǒu)不同意見，但法律規定是清晰的。《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》第二條規定，“本條例所稱電(diàn)網調度，是指電(diàn)網調度機構（以下簡稱調度機構）為(wèi)保障電(diàn)網的安(ān)全、優質(zhì)、經濟運行，對電(diàn)網運行進行的組織、指揮、指導和協調”；第六條規定，“國(guó)務(wù)院電(diàn)力行政主管部門主管電(diàn)網調度工(gōng)作(zuò)”；《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例實施辦(bàn)法》第五條規定，“電(diàn)網調度機構是電(diàn)網運行的組織、指揮、指導和協調機構，各級調度機構分(fēn)别由本級電(diàn)網管理(lǐ)部門直接領導。調度機構既是生産(chǎn)運行單位，又(yòu)是電(diàn)網管理(lǐ)部門的職能(néng)機構，代表本級電(diàn)網管理(lǐ)部門在電(diàn)網運行中(zhōng)行使調度權。”

觀茶君認為(wèi)，這些規定非常清晰地闡明了調度權、電(diàn)力行政主管部門、調度機構之間的關系。簡單來說，就是調度權包括電(diàn)力系統的組織權、指揮權、指導權、協調權，屬于法律規定的公(gōng)權力——不是當事人可(kě)以自行約定、自行處置的私權利——由電(diàn)力行政主管部門行使；調度機構是電(diàn)力行政主管部門的職能(néng)部門，代表主管部門行使調度權；調度機構受主管部門的“直接”領導，而不是經由任何第三方“間接”領導。

2、“電(diàn)網調度”≠“電(diàn)網企業的調度機構”，“電(diàn)網調度機構”負責整個電(diàn)力系統包括發電(diàn)、供電(diàn)、受電(diàn)設施（包括用(yòng)戶）等的調度，并不隸屬于電(diàn)網企業。

人們很(hěn)容易把《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》等法律中(zhōng)的“電(diàn)網調度”混同為(wèi)“電(diàn)網企業的調度機構”，但觀茶君必須提醒的是，這純屬對法律的誤解。

根據《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例實施辦(bàn)法》第二條，“電(diàn)網包括發電(diàn)、供電(diàn)（輸電(diàn)、變電(diàn)、配電(diàn)）、受電(diàn)設施和為(wèi)保證這些設施正常運行所需的繼電(diàn)保護和安(ān)全自動裝(zhuāng)置、計量裝(zhuāng)置、電(diàn)力通信設施、電(diàn)網調度自動化設施等”。顯然，“電(diàn)網調度”語境下的“電(diàn)網”，包括發電(diàn)、供電(diàn)、受電(diàn)設施等，涵蓋整個電(diàn)力系統。從這個意義上說，觀茶君覺得将“電(diàn)網調度機構”稱之為(wèi)“電(diàn)力系統調度機構”可(kě)能(néng)更為(wèi)合适。

至于調度機構與電(diàn)網企業之間的關系也就很(hěn)清楚了，通俗點說，就是：調度機構是管電(diàn)網企業的，而不是被電(diàn)網企業管的。

3、調度機構享有(yǒu)特殊的權力，受到專門的監管。

正是因為(wèi)調度機構代表管理(lǐ)部門對整個電(diàn)力系統行使調度權，所以，調度機構才被賦予了特殊的權利、承擔了特殊義務(wù)。比如，《電(diàn)力法》就明确“電(diàn)網運行實行統一調度、分(fēn)級管理(lǐ)。任何單位和個人不得非法幹預電(diàn)網調度”。“統一調度，分(fēn)級管理(lǐ)”，也就成了我國(guó)電(diàn)力系統一直以來所遵循的基本原則，調度機構也就成為(wèi)了負責電(diàn)力系統運行的“大腦”，在電(diàn)力系統中(zhōng)擁有(yǒu)特殊的地位和權利。

比如，查閱法律規定之後觀茶君發現，類似限電(diàn)、檢修審批等非常關鍵的權利，其實都是由調度機構行使的。《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》第二十八條規定，“調度機構對于超計劃用(yòng)電(diàn)的用(yòng)戶應當予以警告；經警告，仍未按照計劃用(yòng)電(diàn)的，調度機構可(kě)以發布限電(diàn)指令，并可(kě)以強行扣還電(diàn)力、電(diàn)量；當超計劃用(yòng)電(diàn)威脅電(diàn)網安(ān)全運行時，調度機構可(kě)以部分(fēn)或者全部暫時停止供電(diàn)”。對于檢修，則明确：“第十七條 發電(diàn)、供電(diàn)設備的檢修，應當服從調度機構的統一安(ān)排”。

注意，即使是電(diàn)網企業的“供電(diàn)設備”檢修，也“應當服從調度機構的統一安(ān)排”！這也從一個側面說明了調度機構的獨立性，以及與電(diàn)網企業之間的關系。

由于地位特殊，調度機構也受到了特殊的監管。國(guó)家專門制定《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》等法律确立調度的權責、地位就不用(yòng)說了，後來制定的《電(diàn)力監管條例》等法律也是對調度機構的監管做出了特殊安(ān)排，将調度機構與電(diàn)力企業并列，體(tǐ)現了調度機構的特殊性、獨立性。比如：

“第十七條 電(diàn)力監管機構對電(diàn)力企業、電(diàn)力調度交易機構執行電(diàn)力市場運行規則的情況，以及電(diàn)力調度交易機構執行電(diàn)力調度規則的情況實施監管。”

“第二十一條 電(diàn)力監管機構根據履行監管職責的需要，有(yǒu)權要求電(diàn)力企業、電(diàn)力調度交易機構報送與監管事項相關的文(wén)件、資料。電(diàn)力企業、電(diàn)力調度交易機構應當如實提供有(yǒu)關文(wén)件、資料。”

類似将調度機構與電(diàn)力企業并列的條文(wén)，在《電(diàn)力監管條例》等法律中(zhōng)随處可(kě)見，調度機構的獨立性毋庸置疑。

即使是新(xīn)電(diàn)改啓動以來，監管部門對調度也是獨立進行監管的。一個例子就是，2016年4月，國(guó)家能(néng)源局在組織各派出機構開展全國(guó)電(diàn)力調度交易與市場秩序專項監管的基礎上，依法發布《2015年全國(guó)電(diàn)力調度交易與市場秩序監管報告》，其中(zhōng)就包括對調度的監管。比如，《監管報告》指出：“按照行政區(qū)劃分(fēn)調度控制區(qū)，控制區(qū)範圍縮小(xiǎo)。目前，我國(guó)大部分(fēn)調度獨立控制區(qū)按行政區(qū)劃設置；同時，個别長(cháng)期一體(tǐ)化運行的區(qū)域，出現了發電(diàn)調度運行‘化區(qū)域為(wèi)省’的現象，導緻出現負荷峰谷互補能(néng)力有(yǒu)所降低、備用(yòng)容量和調頻需求增加、電(diàn)網運行難度增加、資源優化配置能(néng)力下降等問題。”

4、調度機構負有(yǒu)保護電(diàn)力系統各參與方權益的任務(wù)。

在法律賦予調度機構的權責中(zhōng)，有(yǒu)一項權責非常重要，就是調度機構要平等保護發電(diàn)企業、電(diàn)網企業、電(diàn)力用(yòng)戶——随着電(diàn)改的進行，還應該包括售電(diàn)公(gōng)司——等電(diàn)力市場各個市場主體(tǐ)的利益。這一點，《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例實施辦(bàn)法》有(yǒu)明确表述。根據《辦(bàn)法》第三條第（五）項，調度機構要“按照有(yǒu)關合同或者協議，保護發電(diàn)、供電(diàn)、用(yòng)電(diàn)等各有(yǒu)關方面的合法權益”。

說起來，觀茶君覺得在未改革之前、廠網一體(tǐ)化的背景下，該項權責的意義并不明顯，但是，在電(diàn)力市場化改革啓動之後，尤其是在新(xīn)一輪電(diàn)改開始配售分(fēn)離、現貨市場建設之後，在交易品種增多(duō)、交易結構複雜、市場主體(tǐ)呈現幾何級增長(cháng)的情況下，調度機構能(néng)否站在公(gōng)正的立場上，平等保護各參與方的合法權益就顯得尤為(wèi)重要了。比如，關于調度信息披露，無論是正在推進的增量配電(diàn)改革還是現貨市場建設，都面臨電(diàn)力調度信息難以正常獲取的難題，嚴重阻礙了改革的推進，以至于國(guó)家關于增量配電(diàn)改革的文(wén)件、現貨市場建設的文(wén)件，都需要反複強調對信息披露的要求。

說起來觀茶君覺得有(yǒu)些悲哀，如果其他(tā)市場主體(tǐ)甚至地方政府主管部門連基本的調度信息都無法獲取，如何指望調度機構平等保護各參與方的合法權益呢(ne)？

或許，這正好從另一個角度說明法律要求調度機構獨立的正确性和必要性：一旦調度機構失去獨立性而成為(wèi)某一個市場主體(tǐ)管控的附屬機構，那就别指望調度機構平等保護各方的合法權益了。

當裁判聽命于某一個運動員的時候，所謂“公(gōng)平競争”就隻能(néng)呵呵了。

5、調度獨立，是“統一調度、分(fēn)級管理(lǐ)”的基礎。

“統一調度，分(fēn)級管理(lǐ)”，是我國(guó)電(diàn)力系統運行的基本原則。但是，這一原則絕非孤立的，是以調度權由電(diàn)力行政主管部門行使，調度機構由主管部門直接領導并代表主管部門行使調度權為(wèi)基礎的，也就是調度機構是獨立于市場主體(tǐ)的。

換言之，一旦調度機構被某一市場主體(tǐ)管控、不再是電(diàn)力行政主管部門的職能(néng)部門，那麽，“統一調度、分(fēn)級管理(lǐ)”的基礎就發生了根本性改變，是否能(néng)夠繼續維系就很(hěn)值得商(shāng)榷了。

三、調度的現狀

說到調度的現狀，觀茶君認為(wèi)主要呈現兩方面的特征：

1、“統一調度、分(fēn)級管理(lǐ)”的制度在繼續貫徹執行，調度機構繼續行使着電(diàn)力系統的調度權。事實擺在那裏，觀茶君不再贅述。

2、調度機構成為(wèi)電(diàn)網企業管理(lǐ)的内設部門，無法體(tǐ)現“由本級電(diàn)網管理(lǐ)部門直接領導”“是電(diàn)網管理(lǐ)部門的職能(néng)機構”的法律要求。

這一點，可(kě)以從國(guó)家能(néng)源局《2015年全國(guó)電(diàn)力調度交易與市場秩序監管報告》中(zhōng)京津唐調度區(qū)調整的例子看出端倪。《監管報告》指出：“部分(fēn)獨立控制區(qū)設置不利于整體(tǐ)資源優化配置。建國(guó)後，京津唐電(diàn)網長(cháng)期為(wèi)統一調度區(qū)。2009年，華北電(diàn)網公(gōng)司根據國(guó)家電(diàn)網公(gōng)司要求調整了調度管轄範圍，天津市電(diàn)力公(gōng)司獨立制定日發電(diàn)計劃。京津唐地區(qū)電(diàn)力系統運行出現了調頻備用(yòng)等輔助服務(wù)需求增加、省間聯絡線(xiàn)控制難度加大等問題。”為(wèi)修正錯誤，《監管報告》要求：“科(kē)學(xué)設置獨立控制區(qū)，促進資源優化配置。各電(diàn)力調度機構要嚴格論證調度範圍的設定與變更，按《電(diàn)網調度管理(lǐ)條例》規定，履行必要的報批報備程序，報電(diàn)力行政主管部門。”

上述《監管報告》的表述透露了大量信息：京津唐的調度管轄範圍調整了，造成調頻備用(yòng)等輔助服務(wù)需求增加、省間聯絡線(xiàn)控制難度加大等問題；調度區(qū)調整是按國(guó)家電(diàn)網公(gōng)司的要求進行的，而不是按主管部門的要求調整的，電(diàn)力調度機構未按法律規定報電(diàn)力行政主管部門——連調度區(qū)調整這麽大的事都不報告，如何相信調度機構是主管部門的直屬機構？

實際上，電(diàn)網企業對調度機構的管理(lǐ)關系從機構設置上就非常清晰地顯現出來了：比如，國(guó)家電(diàn)網公(gōng)司官方網站的信息顯示，“國(guó)家電(diàn)力調度控制中(zhōng)心”是總部的一個部門，與工(gōng)會、營銷部等其他(tā)内設機構并列。

上述事實表面，調度機構，已成為(wèi)電(diàn)網企業的内設機構、受電(diàn)網企業直接管理(lǐ)了。

當然，據觀茶君了解，幾乎沒人相信調度機構“由本級電(diàn)網管理(lǐ)部門直接領導”“是電(diàn)網管理(lǐ)部門的職能(néng)機構”的美麗說辭了。

四、需要進一步探讨的問題

盡管法律規定非常清晰——應該獨立，現狀也擺在那裏——沒有(yǒu)獨立，但關于調度應否獨立的讨論估計還會繼續下去。

讨論問題的時候，觀茶君覺得有(yǒu)幾個問題需要進一步思考。

1、未依法獨立的調度機構，能(néng)否享有(yǒu)法律賦予獨立調度機構的權力？

如前所述，我國(guó)法律規定“統一調度、分(fēn)級管理(lǐ)”并賦予調度機構特殊權力的基礎，是基于調度權屬于電(diàn)力管理(lǐ)部門并由電(diàn)力管理(lǐ)部門的職能(néng)部門行使。那麽，如果調度權不再屬于電(diàn)力管理(lǐ)部門，調度機構成為(wèi)了“電(diàn)網企業管理(lǐ)的調度機構”、不再是電(diàn)力管理(lǐ)部門的職能(néng)部門，那麽，法律賦予獨立調度機構的權力，未依法獨立的調度機構能(néng)否享有(yǒu)呢(ne)？

單純從法律意義上來說，觀茶君認為(wèi)，法律賦予獨立調度機構的權力，未依法獨立的調度機構在享有(yǒu)的時候顯然存在着難以逾越的巨大障礙，或者直接點說，不應該享有(yǒu)。

2、上述問題應該如何解決？

當現狀與法律不一緻的時候，最直觀的判斷就是——這是違法的，需要進行糾正，而且要對違法者進行處罰。具(jù)體(tǐ)到調度問題而言，可(kě)能(néng)包括對電(diàn)網企業錯誤行為(wèi)的糾正，對電(diàn)力行政主管部門怠于履行監管職責的追責。

但觀茶君覺得，改革時期，很(hěn)多(duō)問題都需要用(yòng)改革的思維進行處理(lǐ)。具(jù)體(tǐ)到解決方式，除了糾正違法行為(wèi)之外，觀茶君覺得還可(kě)以增加一種：根據電(diàn)力體(tǐ)制改革的需要對法律進行修改完善，對調度權、調度機構進行重新(xīn)界定和明确，建立新(xīn)的符合電(diàn)改要求的法律體(tǐ)系和調度體(tǐ)系。這或許是一條更現實的解決路徑。

當然，如果法律未予修改，則調度就應該依法獨立。

電(diàn)改非易事，且行且觀察。